一、国土空间规划体系下用途管制制度的现实基础与核心诉求

国土空间规划“五级三类四体系”框架的建立，为用途管制制度提供了全新的实施载体，其核心目标是实现“全域覆盖、全程管控、全类型统筹”的空间治理格局。用途管制作为国土空间规划落地的关键手段，贯穿于国土空间开发、利用、保护的全流程，直接关系耕地保护、生态安全、城乡协调发展等重大战略目标的实现。当前，我国国土空间用途管制已形成“规划约束+许可管理+动态监管”的基本框架，但在实践中仍面临与新规划体系适配不足的问题。从现实需求来看，用途管制制度需满足三大核心诉求：一是全域统一管控诉求，打破过去土地、海洋、林业、草原等用途管制分散管理的格局，实现“山水林田湖草沙”全要素、全类型的统一管制；二是刚性约束与弹性适应平衡诉求，在严守耕地、生态保护等红线的同时，为新型产业、城乡更新等发展需求预留合理空间；三是高效协同治理诉求，解决跨层级、跨部门审批衔接不畅、流程繁琐等问题，提升管制效率与服务水平。这些诉求既是破解当前制度困境的关键，也是优化用途管制制度的核心导向^[1]。

二、国土空间用途管制制度的现存困境与问题解析

（一）分类标准不一，管制底数衔接不畅

现行用途管制面临“多规并存”遗留的分类标准碎片化问题，土地、海洋、生态等领域的用地用海分类标准不统一，指标口径、分类逻辑存在差异，导致“三调”数据与规划用途、管制要求难以精准对接。例如，部分地区工业用地与新型产业用地分类界定模糊，生态保护红线内允许的有限开发活动缺乏明确分类指引，造成管制实施中边界不清、责任不明。同时，不同层级规划的用途分类衔接不足，国家级规划的宏观分类与市县详细规划的具体分类缺乏对应关系，导致“一张图”管控底座不牢，影响用途管制的精准性。

（二）管制规则分散，分区管控缺乏协同

用途管制规则呈现“碎片化”特征，缺乏全域统一的管制逻辑：一方面，“详细规划+许可”“约束指标+准入”两套管制模式未能有效融合，部分地区过度依赖许可审批，忽视约束指标的刚性引导，或分区管制规则与产业政策、生态保护要求脱节；另一方面，跨区域、跨流域管制规则协同不足，如流域生态保护与沿岸城乡开发的管制要求缺乏衔接，耕地保护与城镇扩展的空间冲突缺乏明确的协调机制。此外，管制规则的刚性与弹性失衡，对刚性约束的界定不够清晰，弹性空间的设置缺乏操作性，导致实际执行中要么“一刀切”限制发展，要么突破红线无序开发。

（三）审批流程繁琐，跨部门协同效率低下

用途转用审批仍存在“环节多、材料杂、周期长”的问题，跨部门协同机制不健全：一是审批层级与权限划分不合理，部分应由市县审批的用途转用事项需逐级上报，增加行政成本；二是审批流程衔接不畅，自然资源、生态环境、农业农村等部门的审批环节缺乏有效整合，存在重复审核、材料重复提交等现象；三是审批标准不统一，不同地区、不同部门对同一类用途转用的审批要求不一致，导致企业和群众办事“多头跑、反复改”，影响营商环境与管制效率。

（四）监管手段滞后，全流程管控能力不足

用途管制监管仍以“事后查处”为主，事前预防、事中动态监测能力薄弱：一是缺乏全流程数字化监管平台，对用途转用后的实施情况跟踪监测不及时，违法违规用地用海问题发现滞后；二是监管数据共享不充分，自然资源、执法、环保等部门的监测数据未能实时互通，形成“信息孤岛”，难以实现闭环监管；三是监管责任落实不到位，基层执法力量不足，对偏远地区、生态敏感区的监管覆盖不全面，导致耕地“非粮化”“非农化”、生态保护红线内违规开发等问题时有发生^[2]。

三、国土空间用途管制制度的优化路径与实施策略

（一）统一分类标准，夯实“一张图”管控底座

分类标准的统一性是实现全域全类型用途管制的前提，需以“三调”数据为核心支撑，破解分类碎片化难题，构建上下衔接、全域适配的用地用海分类体系。立足国土空间规划“五级三类四体系”框架，整合土地、海洋、林业、草原等传统分类标准，明确分类逻辑、指标口径与适用范围，消除不同领域分类交叉重叠、界定模糊的问题。针对新型产业用地、光伏复合用地、生态修复用地等新类型，补充专项分类指引，细化界定标准与管制要求，确保分类体系紧跟发展需求。建立“国家级宏观分类—省级中观分类—市县微观分类”的三级衔接机制，国家级分类聚焦战略导向，明确耕地、生态保护红线等核心空间类型；省级分类结合区域特点，细化产业用地、城乡建设用地等中观类别；市县分类紧扣实际，精准对接详细规划与项目审批，实现不同层级规划分类的无缝衔接。同时，推进“三调”数据与规划数据库、管制信息系统的深度融合，开展数据清洗、标准化处理与动态更新，搭建全域统一的“一张图”管控底座。依托该底座实现用途管制数据的实时共享与动态调用，确保规划用途、审批许可、监管执法等环节数据同源、口径一致，为用途管制精准实施提供坚实数据支撑。例如，通过统一分类标准，某省成功解决了过去工业用地与科创用地界定模糊的问题，使“一张图”中各类用地边界清晰可辨，管制精准度提升40%。

（二）健全管制规则，构建分区协同管控体系

以“刚性约束与弹性适应相平衡”为核心，整合“详细规划+许可”与“约束指标+准入”两套模式，构建分区明确、协同高效的管制规则体系。按照“优先保护类、限制开发类、优化利用类”划定管控分区，明确各分区核心管制要求：优先保护类（耕地、永久基本农田、生态保护红线等）严格落实“严禁违规开发、严控用途转用”的刚性约束，仅允许必要的生态修复、农业生产配套活动；限制开发类（生态控制区、城乡边缘区等）明确开发强度上限与用途转用条件，鼓励生态友好型、低强度开发；优化利用类（城镇建成区、产业园区等）聚焦存量空间盘活，放宽弹性准入条件，支持集约高效利用。健全跨区域、跨流域协同管制规则，针对流域生态保护、城市群协调发展等场景，建立联合管制机制。例如，流域范围内统筹生态保护红线与沿岸城乡开发，明确岸线利用、污染防控等统一管制要求；城市群内协调耕地保护与城镇扩展，制定跨市用途转用协调规则，避免空间冲突。同时，平衡管制规则的刚性与弹性，刚性约束聚焦红线底线，明确违法违规的法律责任与惩戒措施；弹性空间聚焦发展需求，对城乡更新、产业升级等项目，设置用途混合、分期兑现等弹性条款，明确适用范围、审批程序与监管要求，实现“守底线”与“促发展”的有机统一。某流域通过建立协同管制规则，有效化解了沿岸城镇开发与生态保护的矛盾，生态岸线保有率提升至85%以上^[3]。

（三）优化审批流程，提升跨部门协同效能

按照“减环节、减材料、减周期”的原则，重构用途转用审批流程，强化跨部门协同联动，提升审批效率与服务水平。科学划分审批层级与权限，依据“权责对等、就近便利”原则，将符合市县规划的一般性用途转用审批权下放至市县，省级层面聚焦跨区域、重大项目的审批监管与统筹协调，避免层层上报、效率低下的问题。例如，对城镇内部存量用地改造、小型农业生产配套设施建设等项目，直接由市县自然资源部门审批，审批周期缩短50%以上。

构建“一窗受理、并联审批、限时办结”的跨部门协同机制，整合自然资源、生态环境、农业农村、住建等部门的审批事项，设立统一审批窗口，实现“一次申请、一套材料、全程网办”。建立审批事项清单化管理，明确各部门审批职责、审核标准与办理时限，消除重复审核、材料重复提交等现象。开发跨部门审批信息共享平台，实现申请材料、审核意见、审批结果等数据实时互通，推进审批流程电子化、自动化，减少人工干预。同时，制定全国统一的审批办事指南，明确申请材料、办理流程、收费标准等，实现“同一事项、同一标准、同一流程”，让企业和群众办事“少跑腿、不折腾”。某试点城市通过优化审批流程，将工业用地用途转用审批周期从过去的60个工作日压缩至20个工作日，企业满意度显著提升^[4]。

（四）强化数字赋能，构建全流程智慧监管平台

依托大数据、人工智能、卫星遥感等技术，搭建“天空地人”一体化的全流程智慧监管平台，推动用途管制从“事后查处”向“事前预警、事中监测、事后追溯”转型。平台整合卫星遥感、无人机巡查、地面传感器监测等多源数据，建立实时监测网络，对耕地保护红线、生态保护红线、城乡建设用地等重点区域进行24小时动态监测，自动识别违规用地、用途擅自变更等问题，生成预警信息并推送至相关部门，实现风险早发现、早处置。开发审批监管联动模块，将用途转用审批信息与监管系统实时对接，形成“审批—实施—监管—查处”的闭环管理。对获批项目开展全生命周期跟踪，通过无人机航拍、现场核查等方式，核查项目实际用途、开发强度是否与审批要求一致，及时发现并纠正违规行为。搭建跨部门数据共享通道，打破自然资源、生态环境、执法、农业农村等部门的“信息孤岛”，实现监管数据实时互通、执法力量协同联动。例如，当平台监测到耕地“非粮化”行为时，自动同步数据至农业农村部门与执法部门，快速开展联合处置。引入人工智能算法，对监管数据进行深度分析，预判用途管制风险趋势，为政策优化提供数据支撑^[5]。

四、结束语

国土空间用途管制制度的优化是国土空间规划体系落地见效的关键，也是推进空间治理体系和治理能力现代化的核心内容。面对分类标准不统一、管制规则分散、审批效率低下、监管手段滞后等现实困境，必须立足“五级三类四体系”规划框架，以统一标准、健全规则、优化流程、数字赋能、完善法规为核心路径，构建全域全类型统一衔接、集约高效的用途管制制度。通过制度优化，既严守耕地和生态保护红线，保障国家资源安全与生态安全，又充分释放空间发展活力，服务城乡协调发展与高质量发展大局。未来，需持续深化改革创新，推动用途管制从“分散管控”向“统一协同”、从“行政主导”向“法治保障”、从“经验治理”向“数字治理”转型，为实现国土空间可持续利用、建设美丽中国提供坚实制度支撑。

参考文献

[1]易家林郭杰欧名豪丁冠乔陈振.面向治理转型的国土空间用途管制制度完善路径探讨[J].中国土地科学,2024,38(1):64-72.DOI:10.11994/zgtdkx.20240108.085010.

[2]戚冬瑾,周剑云,李贤,等.国土空间详细规划分区用途管制研究[J].城市规划,2022,46(7):9.

[3]钟明洋,陈平,石义.国土空间用途管制制度体系的完善[J].中国土地,2020(5):4.DOI:CNKI:SUN:ZGTD.0.2020-05-007.

[4]黄玫,吴唯佳.基于规划权博弈的国土空间用途管制构建路径研究[C]//2019中国城市规划年会.0[2025-11-11].

[5]黄万状,陈怀录,汪永臻.基于用途管制视角的我国空间规划体系构建研究[J].中国农学通报,2018,35(12).DOI:10.11924/j.issn.1000-6850.casb18110024.