引言

随着新型城镇化进入高质量发展阶段，空间资源的集约高效利用与城乡统筹发展的需求日益迫切。国土空间规划聚焦全域国土空间的整体管控，旨在优化空间开发保护格局；城乡规划侧重城镇与乡村的建设布局，关注人居环境改善与功能提升。长期以来，两项规划分属不同体系，存在规划范围重叠、管控标准不一等问题，制约了空间治理效能的提升。空间规划体系改革明确提出构建“多规合一”的国土空间规划体系，将城乡规划纳入国土空间规划框架成为必然要求。在此背景下，探索国土空间规划与城乡规划的融合发展路径，实现规划目标、内容与实施的有机衔接，对提升空间治理现代化水平、促进城乡融合发展具有重要现实意义。

一、国土空间规划与城乡规划融合的基础与意义

（一）理论基础：空间治理的内在统一性

国土空间规划与城乡规划在空间治理目标上具有内在统一性，二者均以优化空间资源配置、实现区域协调发展为核心导向。国土空间规划从宏观层面明确全域空间的开发、保护与整治格局，为城乡发展划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，构建空间发展的刚性约束；城乡规划则从中微观层面落实国土空间规划要求，聚焦城乡建成区的功能布局、基础设施建设与公共服务配置，是国土空间规划在城乡层面的具体细化。这种“宏观管控-中微观落实”的逻辑关系，为两项规划的融合提供了坚实的理论支撑。

（二）现实需求：破解空间发展矛盾的必然选择

当前城乡发展中面临的耕地保护与城镇扩张冲突、生态破坏与开发建设失衡等问题，根源在于空间规划的碎片化。部分地区城乡规划过度强调城镇建设规模扩张，忽视国土空间规划划定的刚性约束，导致耕地被侵占、生态空间被挤压；而国土空间规划若缺乏城乡规划的细化落实，易出现规划与实际建设脱节的问题。两项规划的融合能够实现“全域管控”与“城乡细化”的有机结合，通过统一的规划逻辑协调空间开发与保护的关系，有效破解空间发展中的各类矛盾，推动城乡发展与生态保护形成良性互动。

（三）发展价值：推动城乡高质量发展的重要支撑

两项规划的融合发展对推动城乡高质量发展具有重要价值。从城镇层面看，融合后的规划能够将国土空间的刚性约束转化为城镇发展的科学指引，避免盲目扩张，促进城镇功能优化与内涵式发展；从乡村层面看，融合规划可统筹城乡空间资源，推动城镇基础设施与公共服务向乡村延伸，助力乡村振兴战略实施；从区域层面看，融合规划能够打破行政边界限制，实现区域空间资源的统筹配置，促进城乡要素双向流动，构建城乡融合发展的新格局。

二、国土空间规划与城乡规划融合的主要障碍

（一）规划体系分割，衔接逻辑不清晰

长期以来，国土空间规划与城乡规划分属不同的管理体系，形成了各自独立的规划编制与实施机制。国土空间规划多由自然资源部门主导，侧重资源保护与空间管控；城乡规划多由住房和城乡建设部门主导，侧重建设开发与功能布局。这种部门分割导致两项规划在规划目标、编制时序上存在差异，缺乏明确的衔接逻辑。部分地区出现国土空间规划划定的城镇开发边界与城乡规划的城镇建设用地范围不匹配，规划成果难以相互支撑，影响了规划实施的有效性。

（二）技术标准不一，数据共享难度大

两项规划在技术标准与数据体系上的差异，为融合发展带来了技术障碍。国土空间规划以国土调查数据为基础，采用统一的空间坐标体系与分类标准，侧重空间资源的数量与质量管控；城乡规划则以城镇勘测数据为基础，分类标准与数据格式具有较强的行业特殊性，侧重建设空间的功能与形态设计。由于技术标准不统一，两项规划的数据难以实现有效对接与共享，导致规划编制过程中出现数据冲突、重复工作等问题，降低了规划编制效率与成果质量。

（三）实施机制脱节，协同管控效能低

在规划实施与监管环节，两项规划的协同机制不完善，导致管控效能难以充分发挥。在规划审批环节，部分建设项目审批需同时符合两项规划要求，但由于审批标准与流程不统一，增加了审批难度与周期；在规划监管环节，自然资源部门与住房和城乡建设部门的监管职责划分不清晰，缺乏联动执法机制，对违反规划的行为难以形成有效约束。此外，规划实施后的评估机制不健全，无法及时发现融合过程中存在的问题并进行调整优化。

三、国土空间规划与城乡规划融合发展的实践策略

（一）重构规划体系，明确融合逻辑

以“多规合一”为导向，重构国土空间规划体系，将城乡规划全面纳入国土空间规划框架，明确二者的融合逻辑。在规划层级上，建立“国家-省-市-县-乡镇”五级国土空间规划体系，城乡规划作为市、县、乡镇级国土空间规划的核心内容，重点落实上级规划要求；在规划内容上，国土空间规划明确城乡发展的刚性约束与总体方向，城乡规划细化城镇开发边界内的功能布局、建筑形态与设施配置，形成“总体管控-详细落实”的内容体系；在规划时序上，同步推进国土空间规划与城乡规划的编制、修编工作，确保规划成果的协同性。

（二）统一技术标准，构建共享平台

建立统一的规划技术标准与数据共享体系，为两项规划的融合提供技术支撑。统一空间坐标体系、用地分类标准与规划制图规范，将城乡规划的建设空间数据与国土空间规划的资源保护数据进行整合，形成全域统一的空间规划数据库；搭建跨部门的规划数据共享平台，打破自然资源部门与住房和城乡建设部门的数据壁垒，实现规划数据的实时更新与共享共用；引入地理信息系统、大数据等技术，构建智能化规划分析平台，为规划编制、审批与监管提供精准的数据支撑，提升规划决策的科学性。

（三）完善保障机制，强化协同实施

建立健全规划融合的保障机制，确保两项规划在实施过程中协同发力。在管理机制上，明确自然资源部门作为空间规划的统一管理主体，统筹国土空间规划与城乡规划的编制、实施与监管工作，加强部门间的协调联动；在审批机制上，简化规划审批流程，建立“一套标准、一个窗口、一次审批”的审批模式，实现建设项目规划审批的高效化；在监管与评估机制上，构建“动态监测-定期评估-及时修编”的全流程监管体系，利用遥感监测等技术对规划实施情况进行实时跟踪，定期开展规划实施评估，根据评估结果及时优化调整规划内容。

结束语

国土空间规划与城乡规划的融合发展，是推进空间治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是实现城乡高质量发展的必然要求。当前两项规划的融合仍面临体系分割、标准不一、机制脱节等多重障碍，需要通过重构规划体系、统一技术标准、完善保障机制等多维度举措，实现二者在目标、内容与实施上的有机衔接。未来，随着空间规划体系改革的不断深化，应进一步加强规划理论研究与技术创新，推动两项规划的融合向更深层次、更广领域拓展，充分发挥规划对空间资源配置的引领作用，为城乡融合发展与生态保护提供坚实保障。

参考文献

[1]李志明,常海青,李红,杨毓婧.国土空间规划背景下城乡规划原理教学逻辑转变解析[J].高等建筑教育,2025,34(05):125-131.

[2]陈琳.国土空间规划背景下乡村振兴规划原则及策略[J].居业,2025,(07):103-105.

[3]程洁;吴青;刘正福.国土空间规划与城乡建设发展研究[M].辽宁科学技术出版社:202404.291.