引言

工程建设监理是指对于工程项目建设，工程建设监理单位接受业主的委托和授权，根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同以及其他工程建设合同所对工程项目的投资、进度和质量目标进行控制，即是“三控、三管、一协调”，即投资控制，进度控制，质量控制，合同管理，信息管理，安全管理，组织协调各方关系。工程建设监理的中心任务就是控制工程项目目标，也就是控制经过科学的规划所确定的目标。

1  建设监理制度概述

1.1 建设工程监理相关概念阐释

建设工程监理是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘测设计文件及合同，在工程施工阶段对工程建设质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。建设工程监理的性质具有服务性、科学性、独立性和公平性。

1.2 建设监理制度的产生与发展

在建设监理制度产生前，我国传统的工程建设管理模式大多是采用建设单位自营方式及工程指挥部管理等模式，在这些管理体制下管理的工程出现建设投资、工期及进度目标失控，妨碍了建设工程建设水平及投资效益的提高，其主要弊端在于：政企不分，各方责任模糊，缺乏专业人才队伍，缺乏明确的项目目标，人员劳动生产率低下，工程质量得不到保障。

通过总结和推广鲁布革水电站建设经验，1987年10月原国家计委等部门联合发文，要求建筑施工企业试点推广鲁布革工程管理经验，采用“项目法施工”，1988年7月建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出参照国际惯例建立具有中国特色建设工程监理制度，依靠社会力量推行专业化的项目管理，1988年11月建设部发布《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，1994年开始试点国家注册监理工程师，考试内容主要是项目管理，1996年开始全面推行建设工程监理，1997年《中华人民共和国建筑法》规定“国家推行建筑工程监理制度”，2000年国务院《建设工程质量管理条例》规定国家重点建设工程等5大类工程必须实行监理，2000年国家颁布了《建设工程监理规范》，2014年国家住建部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，提出调整强制监理工程范围，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其他管理模式的政策措施，同年2月国务院发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要培育全过程工程咨询，同年5月发布新版《建设工程项目管理规范》，同年7月国家住建部《关于促进监理行业转型升级创新发展的意见》，提出要提升监理服务多元化水平，推进政府投资项目实行全过程项目管理，培育全过程项目咨询管理企业。

1.3 实行建设监理制度的重要意义

实行工程监理制度，是对我国建设工作的反思，是来自实践的需要，它突破了对工程建设的封闭式的小生产管理方式，实行了开放式、社会化、专业化的科学管理。实行工程监理制度是市场经济发展的产物，是建设领域深化改革的需要。只有正确认识市场经济的这些特征才能科学的评价市场经济在社会经济发展中的重要作用。党的十三大以后，投资体制进行了改革，工程建设的投资主体由国家为主的多元化向经营化为主转换，工程任务的分配主体，由政府主管部门为主向市场为主转换，工程项目的承建主体，由分散的多层次的设计、施工单位为主，向智力密集型的总承包单位为主转换，这种转换的形式迫切需要加强与之相适应的监督管理和横向制衡，以保证国家建设计划的实施，减少建设工作的随意性。工程监理制正是在这种形势下应运而生。

实行工程监理制度是从根本上解决我国建设工作中许多现存问题的需要。随着改革开放的不断深入，建设的随意性和纠纷增多了。扩大建设规模和提高建设标准，有的业主利用工程建设的招标权，不合理地压低发包价格，拖付工程款等；有的施工企业为了追求自身利益，高估冒算，偷工减料，以次充好，不顾施工质量。这些问题的出现与缺乏建立相应的协调约束机制有关。因此，实行工程监理制度，让监理单位充分发挥包括法律、经济、行政和技术手段在内的协调约束作用，成为公平、公正的第三方，抑制上述不良倾向。

由于在1988年之前，我国还未建立监理制，因此不能与国际通用的建设管理体制相沟通，影响着我国吸引外资和先进技术，并且还会使我国在对外经济交往中蒙受经济损失，表现在外商在我国投资的工程项目和我国向国际金融机构贷款的工程项目，把实施工程监理制作为条件之一。如果我国不实施监理制，则将影响他们投资或贷款的积极性；另外，我国建筑队伍进入国际工程承包市场，也因为不熟悉工程监理制度，竞争力不高，经济收益往往受损，随着国家在改革开放的力度不断加大，监理的市场蛋糕也是非常诱人的，我们必须在练好内功之余，敢于走出去一展我们的风采。

2 我国建设监理制度的现状分析

2.1我国实行建设监理制度的初步成效

    我国实行建设监理制度是经历了从试点、稳步发展到全面推广三个阶段，取得了显著成效并形成了良好的发展势头，主要成效表现如下：

2.1.1优化了工程监理企业结构

推行建设工程监理制度二十多年来，建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系，使监理工作做到了有法可依，有章可循。给了监理企业和监理人员一个合法的地位，不是可有可无的边缘化角色，而是强制性监理，成为工程建设中法定的五个参建主体单位之一。监理企业拥有独立的法人资格，经济上自负盈亏，监理企业根据自身的专业技术特点和资质，在市场上承接相对应的业务，监理企业为了更好服务业主，必须建立起了一支专业化监理队伍，在这个过程中，企业必须网罗一些层次较高的人才，打造自己的品牌。这样，既能满足建设单位的各种需求，也能使各类监理企业各得其所，都能有合理的生存和发展空间，使其监理队伍不断壮大，人员素质不断提高，监理企业在这个良性循环中得到发展壮大。

2.1.2规范了建设参与各方的建设行为

在建设工程监理制度实施以前，建设单位、施工单位和质量监督机构，对监理人员的地位及与各方的关系界定不清晰。部分建设单位认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，完全按自己的要求办事，监理人员受建设单位的约束，不能真正行使其正当的监管权利。质量监督机构认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。施工企业认为监理人员只是建设单位的代言人，不具有真正的决定权，从根本上不服从监理人员的管理，给监理工作造成较大的困难。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。因此，实行建设工程监理制度，规范了我国的建设工程的的监理市场，进一步明确了监理人员的权利和义务。业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权利，承担相应的责任。取得从业资格的监理人员接受业主的委托对项目的实施进行监理，但监理人员不是业主在项目上的利益代表，必须依据工程建设监理合同、设计文件、相关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。业主有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同，但不得干预和影响监理人员的正常工作，不得随意变更监理人员的指令。监理人员接受业主的委托，对项目的实施进行监督与管理，要对业主负责。监理人员的一切监理行为必须以监理合同和工程承包合同为依据，以实现三个控制为目标，以监理人员的名义独立进行，在业主与承包商之间要做到不偏不倚、独立、客观、公正。

2.2 我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题

我国建设监理制度在实施过程中虽然取得了较为显著的成效，但是随着建设工程社会化、专业化的发展，及国家在加大开放力度与国际接轨，建设监理制度的存在的问题越来越突显，主要表现在以下几方面：

2.2.1 竞争从有序到无序转变

在国家刚开始推行强制监理阶段，由于费率相对固定，实施国家指导的费率，各家监理单位的经营状况都有保障，人员配备和资质管理上还是有保障，随着国家逐步开放市场，各家监理单位出于经营方面的考虑，为赢得合同竞相压低报价，而建设单位也出于节省成本方面考虑，将这方面的服务作为降成本的主要考量，完全不顾及服务质量的好坏与否，将监理服务当成应付政府部门的一种摆设，该种现象最终导致监理现场管理水平低下，人员少配、低配，关键点控制不到位，甚至有些企业竟然敢干起只给资料盖章，不派人到场的违规勾当，随着这种现象的持续，监理企业在建筑行业的地位也在不断下降，有被逐步被边缘化的危险，甚至前段时间某些城市出现取消监理的传言。

2.2.2 监理人员配置的一致性无认真落实到位

监理企业在经营过程中有不少的业务来源是通过招投标而获得，为了获得合同，各监理企业在投标文件上尽可能用上本企业最好资源，其中一项包括本企业业绩最好监理人员，用此手法来满足招标文件的高分值要求，但在实施过程中这部分人员往往会被替换或不经常到位，这样就造成了现场监督管理跟预想存在较大的落差。

2.2.3 实行全过程项目管理的基础有待夯实，实施环境有待进一步改善

国家住建部于2014年7月发布《关于促进监理行业转型升级创新发展的意见》中提出要提升监理服务多元化水平，推进政府投资项目实行全过程项目管理，培育全过程项目咨询管理企业。虽然该想法已提出有一段时间，但具体操作各地方还不太明确，目前只是部分非经营性小型项目实施了代建制，以政府向社会购买服务的形式采购，在小范围内实施，其余大部分政府投资项目还是有政府下属的建管部门代管，并未向社会开放。

2.3  我国建设监理制度存在问题的主要原因

2.3.1 政府监管部门对监理服务收费缺乏指引

监理服务有别于普通商品交易，不能简单粗放以价格衡量，目前社会上有不少人对监理服务优质优价还是存有偏见，特别是建设单位。虽然政府工程有一个参考费率，但各地执行差异性非常大，政府价格管理部门和行业机构未形成一种指引性费率作为参照。

2.3.2 政府建设监督管理部门对报建人员变更管理监督力度未够，建设单位也存在监管缺失

目前不少监理单位心存侥幸，使用两套不同的人员来获取合同，在获取合同之后实施阶段就缩水，严重违反诚信原则。

2.3.3 地方政府的惯性思维和各方利益博弈

目前地方政府管理政府投资工程一直在沿用代管制，就是在住建部门下设一个建管部门，专门监管政府投资项目，由于政府投资项目涉及专业广，数量多，但建管部门又不可能在配置上面面俱到，这样就造成决策效率低下，建设周期被延长，再者，代管部门也是权力大、利益涉及范围广的部门，各地方政府缺乏在这方面改革的动力。

3  健全和完善我国建设监理制度的对策分析

3.1 建议各地方价格管理部门对监理服务的费率形成一个指引费率，并定期更新

项目在报建阶段，政府相关行政监督部门需对监理合同内监理收费进行核查，当费率低于政府公布或行业定期发布的费率时，监理单位需出具相关证明材料，否则可认定以低于成本价进行竞争，不予核准报建。

3.2 政府监督部门加强对人员变更的监督管理的力度，建设单位同样需严把审核变更关口，保证人员一致性

到位人员的一致性是保证监理服务质量的基础，监理单位通过使用两套不同的人员来骗取建设单位的信任，已经触碰到企业诚信的底线，建议政府监督部门发现该类企业的行为，应与企业诚信挂钩，将其列入失信黑名单，端正行业经营风气，另外，建设单位在审核人员变更过程中，应多从自身角度考量，既然委托了监理单位对项目进行监理，就得保证整个服务过程的质量，认真履行监督和把关的职能。

3.3 打破原有框框，让专业人做专业事。

一项涉及面广的变革，应注意避免引起较大的冲击和混乱，本人建议在推行政府投资项目实施全过程管理这个过程中，可在局部地区进行先行先试，待总结经验后再全面推广，沿海城市经济较为发达，开放程度较高，实施的条件比较成熟，可考虑在这些地区让一些有一定实力的监理企业对政府投资项目进行全过程管理，政府监督部门则通过向社会购买服务的形式对政府投资项目进行监督管理，从而避免以前的大包大榄的运作模式，精简了机构，提高项目决策效率。这样就为监理企业转型升级提供一个试验田，通过实际运作企业也逐步适应项目需求，企业也逐步进入一个良性循环。

4结论

国家提出对工程项目实施监理的初衷是提高项目的管理水平，这个制度在实施过程中，由于外界的环境变化和制度本身的缺陷，造成了某些方面不适应发展需要，本文通过对建设工程监理制度存在问题的研究，对我国现阶段建设工程监理制度的现状进行分析，抱着治病救人的态度，指出制度的缺陷，并提出自己的一些可能不是很成熟的想法和建议，希望能完善监理制度加强规范化管理，规范监理企业的行为，提高从业人员的整体素质，建立健全监理组织机构，建立起适应市场需要的全方面、专业性的监理机构，有效的防范建设监理制度在实践过程中的各种问题，使建设监理制度在工程建设过程中发挥积极、高效的作用，另外针对国家对监理行业改革方向提出自己的看法。

参考文献：

[1] 《中华人民共和国建筑法》

[2] 《建设工程质量管理条例》

[3] 《建设工程监理规范》

[4] 《建设工程项目管理规范》