我国高速公路建设从20世纪80年代开始，经过30余年的飞速建设发展，至2020年年底，全国高速公路里程已达16.1万公里，位居世界第一。高速公路的建设对我国的经济发展做出了巨大贡献，但是高速公路作为准公共物品，为满足人民在出行和运输上日益增长的需求，人们对高速公路管理提出更高的要求，如何更好的发挥出高速公路的经济效益和社会效益，如何做好高速公路管理已成为各级政府和社会各界关注的焦点。高速公路养护从计划经济模式向市场化模式转型是养护市场发展必然趋势，在市场化转型过程中，养护经费的测算至关重要，而养护经费测算主要依据养护定额，因此，如何制定合理、适用的养护定额的，给我们提出了新的课题。

一、 高速公路养护费用控制模式

我国高速公路养护费用控制可以分为计量式模式和绩效式模式两种。计量式模式指的是合同双方在养护合同内明确，依据养护定额或事先约定的价格，按照实际完成的工作量计算最终的养护费用。计量式模式侧重于过程管理，从理论上讲，采用计量式模式工作量计算已比较成熟、可操作性很强，单价国家和地方都制定了相应养护预算维修定额，双方不易产生认同差距，该方式对业主和养护单位相对合理、公平；但在实际操作过程中，由于养护维修工程量不确定性，工作量越大养护成本越低，养护单位受经济利益驱动，会形成病害修补的越大越好的弊端，最后仍会造成养护经费不断上涨。

绩效式养护模式，即路况绩效合同管理模式。该模式采用养护费用总承包模式，对日常养护和小修项目进行统一发包，制定养护考核标准，事后根据养护维修效果进行养护费用支付。路况绩效合同管理模式侧重于目标管理，该模式能激发养护企业的主观能动性，为节约养护周期内的成本，会积极开展预防性养护，与目前行业提倡的“高速公路全寿命”管理理念相一致，也是“全寿命”管理层面上实现的理想解决方案。但由于路况绩效合同管理模式多采用养护维修年度经费定额测算，由于小修率的差异性、不确定性，也易造成业主和养护企业的争议；另外由于总价包干，不利于合同因素外出现的应急抢修维修任务实施^[1]。

二、 上海高速公路养护定额发展历史

我国1999 年10 月31 日全国人大常委会第十二次会议通过的《公路法》修正案，正式将“燃油附加费”改为“燃油税”后，交通部为了适应公路养护“费改税”的改革要求，正式将编制公路养护定额列入计划，交通部公路司以[2000]269 号等文要求各省市进行公路养护的定额编制工作。2002年9月16日发布了《公路养护工程预算编制导则》，要求各省区市根据导则有关费用的划分和构成，尽快测算费用水平，编制各省区市的公路养护工程预算定额和公路养护工程预算编制办法^[1]。此后各省市先后根据各自情况，参照基本建设定额编制了公路养护工程预算定额和公路养护工程预算编制办法的试行版。但由于交通部2002年组织编制了《公路养护工程预算编制导则》，既没有区分养护大中修和小修保养，也没有配套的养护工程概算定额、预算定额和养护机械台班费用定额，从而导致上述编制导则难以应用于实际工作。后续部分省市也编制了公路养护小修保养预算定额。

上海1994年已经制定有《上海市市政工程养护维修定额》，但当时该定额是量价合一，仅列定额基价，作为计算其他直接费、现场经费、间接费、施工技术装备费、计划利润的基础。

1998年上海基本建设管理体制改革深化发展，高速公路养护实行 “管养分离”，根据深化改革要求，养护进行市场化招标采购，2002年，上海制定颁布了《上海市高速工程预算公路设施养护维修定额》。该定额分成“土建部分”和“运行部分”进行编制，并在“运行部分”将“日常维护”和“日常维修及更换电子元器件”分开，电子元器件可以按实际价格调整，在定额使用上更贴近实际，这种处理方法在定额表现形式上具有独创性。该次编制比1994版有了“质”的突破，采用了“量、价”分离的表现形式，增加了养护工程小修保养维修率，定额编制依据全部按公路施工定额及公路养护技术标准，采用了公路标准基本数据，也符合当时的养护经费水平^[2]。

2010年前后，由于高速公路里程的增加，由2000年100km增至2010年778km，定额测算数据有了大量积累；管养主体的增加，管理主体由政府管理变更为政府及项目公司多种主体，经费测算出发点有了更多思考角度；高速公路设备的增加，收费模式由人工收费变成了人工和ETC并存模式，因此2010年上海市高速公路设施养护维修预算定额进行了修订，也更符合当时的经济水平及管养模式。

三、 上海高速公路养护定额存在问题

上海高速公路养护定额由《上海市高速公路设施养护维修预算定额》（2010）（上册 土建部分）、《上海市高速公路设施养护维修预算定额》（2010）（下册 运行部分）构成，并在此基础上编制了《上海市高速公路设施养护维修年度经费定额》（2010），上述定额均适用于上海市行政辖区范围内的高速公路设施小修保养工程，不适用于大、中修工程。上海养护市场化招投标基本以《上海市高速公路设施养护维修年度经费定额》（2010）为基础进行测算。鉴于该定额已使用十余年，由于高速公路里程进一步增加，管养模式也进一步出现了民营模式，城市化进一步加剧，高速公路养护要求进一步提高，技术革新，设施设备迭代加剧，因此，该定额在使用中已经出现了不适用的迹象，主要表现在以下几个方面：

1、 养护制度改革调整造成的预算定额的不匹配或年度经费定额的不匹配，诸如全国联网收费新设施设备的采用与原定额标准不匹配，全国联网收费，造成养护作业也需支付高速通行费，在原定额测算时均未考虑。

2、 技术标准提高造成的养护预算定额的不匹配或年度经费定额的不匹配，诸如《公路养护安全作业规程》（JTG H30-2004）标准进行了修订提升，调整为《公路养护安全作业规程》（JTG H30-2015），大幅提高了作业安全围封要求，与原定额已严重不匹配。

3、 外环环境变化造成的定额不匹配，诸如，环保要求提高，垃圾分类，造成明显垃圾清运费用提升，原定额中未考虑；

4、 新技术、新材料、新设备的使用造成的不匹配，出现了环氧沥青混凝土路面、甲基丙烯酸甲酯（MMA）路面，高性能混凝土路面等新材料，与原定额的不匹配。

5、 原年度经费定额小修率制定时，未综合考虑流量、车型等因素，仅在路面年度经费定额中考虑了路龄因素，与实际的管养情况不匹配。

鉴于上述问题的存在，为合理地确定高速公路运行维修经费标准，对于上海市高速公路养护定额的修订应提上日程。其中针对问题1-4均为补充修订完善的内容，可根据实际情况进行测算补充。问题5本文后续将专题展开研究。

四、 结语

为确保高速公路养护定额满足适应性、可操作性、一致性等原则，本文通过分析了高速公路养护费用的控制模式及上海市高速公路养护定额的发展历史及存在问题，并针对小修保养进行详细分析，提出了小修保养建议修正系数，希望对于上海市高速公路养护定额修订工作能有所帮助。

[1]刘哲. 高速公路养护预算定额编制及原始数据分析研究[D]. 长安大学,2012.

[2]戴富元,徐金妹.上海市公路设施养护维修定额的编制与研究.华东公路,2001.4.